Estoque de precatórios: pagamento imediato é a melhor solução

É sabido que a EC 114/21 está criando uma ‘bola de neve’

Mudança de planos

A Advocacia-Geral da União (AGU), apoiada pela Secretaria do Tesouro Nacional e pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN), protocolou nova manifestação nas ADI 7047 e 7064, revendo posicionamento anterior e pedindo a declaração de inconstitucionalidade do regime transitório de pagamento de precatórios da União, fixado no art. 107-A do Ato das Disposições Constitucionais Transitórios (ADCT), acrescido pela Emenda Constitucional 114/2021.

É excelente que as equipes jurídica e econômica do novo governo tenham percebido que o “mascaramento” dos resultados fiscais obtido com a moratória de precatórios tem efeitos deletérios às próprias contas públicas.

Neste artigo, busca-se apontar, sob a perspectiva do Direito Financeiro, a vantagem de se conferir uma solução imediata ao problema, pagando-se integralmente o estoque já formado. Decidiu-se tratar primeiro deste tema e não de outros mais polêmicos – como a natureza orçamentária dos precatórios – porque se entende que uma decisão célere sobre a inconstitucionalidade do art. 107-A do ADCT, viabilizando o pagamento do estoque ainda em 2023, além de incontestável mérito jurídico, é indene de celeumas orçamentárias, inclusive sob o ponto de vista das recomendações do Fundo Monetário Internacional (FMI).[1]

Dar publicidade ao problema

É sabido que a EC 114/21 está criando uma “bola de neve”. A Secretaria do Tesouro Nacional tratou do tema no seu Relatório de Projeções Fiscais (RPF) de 2022, estimando um estoque de R$ 71,8 bilhões em 2027. No RPF de 2023, além de reestimar o estoque para R$ 199,9 bilhões[2] em 2027, a STN apontou que o pagamento do estoque naquele ano interromperá uma tendência de queda tanto da despesa primária, como da relação dívida/PIB.

Nenhum dos Projetos de Lei Orçamentária Anual (PLOA) apresentados desde a edição da EC 114 trouxe informações específicas sobre o estoque de precatórios. No PLOA 2024, detalhou-se o montante a ser pago em RPV e precatórios, mas nenhuma linha foi dedicada ao volume do estoque de precatórios já formado ou a se formar.

Os Projetos de Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2022 a 2024 tampouco apresentaram qualquer informação sobre o estoque de precatórios. Embora referidas proposições tenham previsto ao Judiciário a obrigação de informar os precatórios de exercícios anteriores ainda pendentes de pagamento[3], não há qualquer menção sobre como tal dado impactará os agregados orçamentários que compõem o Anexo de Metas Fiscais Anuais. Apenas as estimativas relacionadas ao valor a ser efetivamente gasto com sentenças judiciais é anunciado como premissa para o cálculo das metas de resultado primário.

A explicação para a inexistência de informações sobre o estoque de precatórios nos PLOA e PLDO é encontrada no Manual de Demonstrativos Fiscais do Tesouro Nacional (MDF)[4].

O manual dispõe que “precatórios emitidos (…) são obrigações líquidas e certas que se enquadram no conceito de despesa liquidada dado pela lei”. Mais adiante, sob um diferente ângulo, o MDF adverte que as obrigações decorrentes de precatórios não devem ser tratadas como mera contingência, a compor o Anexo de Riscos Fiscais. Pelo contrário, “devem ser reconhecidas, quantificadas e planejadas como despesas (…) [sendo que] por se tratarem de passivos alocados no orçamento, os precatórios não se enquadram no conceito de risco fiscal, conforme estabelecido no § 5º do art. 100 da Constituição Federal”.

É claro que da previsão de que os precatórios devem ser pagos em dia, não se conclui que eles sempre o serão. Inúmeros estados e municípios têm um reconhecido histórico de inadimplência, o que motivou que a Lei de Responsabilidade Fiscal previsse em seu art. 30, § 7º, que “[o]s precatórios judiciais não pagos durante a execução do orçamento em que houverem sido incluídos integram a dívida consolidada, para fins de aplicação dos limites”. Em linha com tal previsão, o manual obriga que os precatórios judiciais vencidos e não pagos sejam incluídos no Demonstrativo da Dívida Consolidada Líquida em todos os exercícios, até que ocorra o seu pagamento.

Considerando, contudo, que os precatórios represados não são devidos até o ano fiscal de 2027, eles de fato não podem ser marcados como despesa nos PLOA, e tampouco podem aparecer no Anexo de Riscos Fiscais dos PLDO. Por outro lado, embora pareça que o estoque de precatórios não pagos devesse passar a compor a informação da Dívida Consolidada Líquida da União, o fato é que estes não estão sendo considerados pela Secretaria do Tesouro Nacional na montagem dos Relatórios de Gestão Fiscal do Poder Executivo (RGF).

O Demonstrativo de Dívida Consolidada Líquida referente ao ano de 2022 mostra que enquanto ao final do 1º quadrimestre havia um estoque de R$ 21,2 bilhões de precatórios, no 3º quadrimestre esse estoque caiu para R$ 450 milhões. Ou seja, o montante de precatórios controlado no RGF como dívida consolidada considera apenas o montante inscrito na LOA para pagamento, não computando os precatórios que formam a “bola de neve”. O mesmo padrão foi adotado no RGF do 1º quadrimestre de 2023.

Trata-se de erro? Deveria o estoque formado em 2022 também aparecer no Demonstrativo de Dívida Consolidada Líquida do 1º RGF de 2023? O fato de existir um limite constitucional ao pagamento impediria a aplicação do § 7º do art. 30 da LRF aos precatórios em estoque?

Dar solução ao problema

Os questionamentos acima, combinados às recomendações tratadas abaixo, demonstram quão mais proveitoso será buscar o equacionamento da dívida, ao invés de sua mera publicidade.

O FMI, cujos conceitos orçamentários têm sido constantemente lembrados acerca do tema de precatórios[5], alerta que o atraso no pagamento de despesas correntes é um dos mais intricados problemas fiscais: além de gerar uma subestimativa dos gastos públicos, disfarça a real necessidade de financiamento do país e apresenta diversos desafios de monitoramento contábil.

Na década de 1980, o FMI conduziu pesquisas especialmente direcionadas ao último tópico. Os pesquisadores Jack Diamond e Christian Schiller publicaram diferentes versões de um mesmo estudo sobre o tema das despesas em atraso, acumuladas por países que receberam auxílio do FMI entre 1980 e 1985.[6]

Um primeiro passo foi conceituar o que deveria ser entendido como despesas em atraso. De acordo com Diamond & Schiller, essas seriam as obrigações governamentais já vencidas e não pagas, devendo, em geral, serem excluídas as demandas judicializadas e aquelas cuja documentação não estivesse completa. A ideia seria identificar as dívidas que simplesmente não foram quitadas por falta de recursos.

Tendo isolado o problema a ser tratado, os autores buscaram categorizar as despesas de acordo com sua origem (se decorrentes de atraso no pagamento de salários, de benefícios previdenciários, de despesas contratuais ou de juros financeiros) e de acordo com a residência do credor (se doméstico ou externo), para então passar a discutir os problemas de publicização das dívidas no orçamento. A premissa foi a de que um país não devia avançar no equacionamento de despesas em atraso, sem antes (i) delimitar internamente este conceito, (ii) fazer um bom inventário das dívidas; e (iii) definir um método para monitorar mudanças nesse inventário.

Não há dúvidas de que o estoque formado em razão da EC 114 enquadra-se em tal conceito de despesas em atraso. Embora os precatórios decorram de questões controvertidas, em regra não há mais litígio quando são expedidos em favor do credor, que passa a ter um título publicamente listado na LOA e transacionável na forma do § 13 do art. 100 da CF. Não há percalços, portanto, para que se passe à solução imediata do problema do estoque de precatórios.

Em publicações mais recentes do FMI, passou-se a tratar de diferentes soluções ao problema das despesas governamentais em atraso. Em 1998 foi publicado artigo desenvolvido pelo economista português Alberto Ramos, em que se defendeu a utilização de mecanismos de securitização para o equacionamento das dívidas soberanas vencidas e não pagas.[7] Entendeu o pesquisador que securitizar ou pagar as dívidas de imediato levariam a melhores resultados econômicos do que prometer pagá-las de maneira parcelada ou criar mecanismos de compensação com outras receitas ou bens.

Já a decisão entre securitizar ou pagar imediatamente, segundo Ramos, deveria ser tomada avaliando-se os seus impactos sobre o déficit orçamentário e a demanda agregada, sendo que a securitização poderia apresentar-se como melhor solução sob os dois ângulos. Em demérito à securitização o autor apontou a questão da desconfiança, mas redarguiu que “as incertezas dos credores permeavam o cenário desde antes da securitização, uma vez que na ausência de título, não sabiam se seriam pagos e em que termos” e, ademais, “que não se espera que um governo que tenha intenção de defraudar anuncie ostensivamente as datas e condições de pagamento [de uma dívida antes oculta]”.[8] Na interpretação de Ramos, do ponto de vista do governo, uma vez realizada a securitização, um grave problema reputacional se instalaria ao menor sinal de moratória, encarecendo novos endividamentos.

Das reflexões acima se retira que a securitização não é uma boa solução ao problema do estoque criado pela EC 114. Os credores de precatórios federais sempre vislumbraram o pagamento de seu crédito no prazo fixado constitucionalmente. A moratória instituída pelo art. 107-A do ADCT criou incertezas e desconfianças que serão potencialmente aprofundadas caso se sinalize com a emissão de diferente título, com novas condições e prazos, em substituição ao próprio precatório, que tem características de título público.

Em 2014, Suzanne Flynn e o brasileiro Mario Pessoa foram coautores de novo estudo do FMI sobre mecanismos de prevenção e gestão de dívidas vencidas e não pagas. Neste novo estudo, a alternativa da securitização é apontada como último recurso ao equacionamento das dívidas em mora. Verificou-se que países que usaram do expediente acabaram por manter gastos em excesso à sua capacidade de arrecadação, na expectativa de que esses novos gastos também seriam securitizados no futuro.

O pagamento imediato, seja com recursos de arrecadação ou de endividamento, foi tido como a melhor opção em todos os casos. Apenas no caso de problemas de taxas de financiamento proibitivas ou de regras orçamentárias que imponham limites de gastos é que o governo poderia considerar negociar diretamente com credores a possibilidade de pagamento parcelado, sabendo-se, contudo, que tal alternativa pode criar problemas de incerteza quanto à solvência futura.[9]

A solução de pagamento imediato do estoque está, portanto, em sintonia com as recomendações do FMI. O pedido para que se reconheça a imprevisibilidade e urgência do gasto a ser realizado, autorizando-se seu financiamento por crédito extraordinário, também tem amparo em tais recomendações, que indicam a vantajosidade de substituição de uma dívida unilateralmente imposta pelo governo por uma dívida consentida, típica dos instrumentos financeiros.

Por fim, nem mesmo a polêmica questão sobre a classificação orçamentária das parcelas de juros e principal dos precatórios deveria ser obstáculo a uma decisão expedita quanto à inconstitucionalidade do art. 107-A do ADCT. Caso o pagamento do estoque seja autorizado para este ano, ainda que ele venha a ser (de forma equivocada, conforme se pretende abordar em artigo próximo) integralmente contabilizado como despesa primária, seguindo o padrão dos orçamentos anteriores, é provável que ainda assim se cumpra a meta de déficit primário fixada para 2023. Embora se frustre a projeção de déficit de cerca de 1% do PIB almejada pelo Ministério da Fazenda[10], é provável que não se infringirá a meta legalmente fixada pelo art. 2º da LDO/2023 e parágrafo único do art. 3º da EC 126/2022.

Em suma, a melhor solução para a contabilidade do estoque de precatórios é, rapidamente, eliminá-lo.

[1] Adianta-se que, quanto ao tema da natureza orçamentária dos precatórios, entende-se correta a sensibilidade do Ministério da Fazenda e da Advocacia-Geral da União de que nem toda despesa com precatório caracteriza uma despesa primária. O tema será aprofundado em um próximo texto.
[2] O aumento decorre de revisão das premissas relacionadas ao pagamento antecipado de precatórios com deságio e ao seu uso em operações de encontro de contas. Enquanto no RPF de 2022 estimavam-se que 18% do estoque seria pago com deságio e 23% do estoque adicional seria usado na quitação de débitos com a União, no RPF de 2023 tais estimativas foram zeradas.
[3] Vejam-se, por exemplo, o art. 29, § 7°, inc. II, do PLN 5/2022 (PLDO 2023) e o art. 31, § 7º, do PLN 4/2023 (PLDO/2024).
[4] Portaria STN n° 699, de 7 de julho de 2023, disponível em https://sisweb.tesouro.gov.br/apex/cosis/manuais/mdf, acesso em 25/09/2023.
[5] Vide, por exemplo, WATANABE & PIMENTA, Marta e Guilherme. “Mudar precatórios traz de volta o risco de ‘contabilidade criativa’. Valor – São Paulo. Disponível em https://valor.globo.com/brasil/noticia/2023/09/27/mudar-precatorios-traz-de-volta-o-risco-de-contabilidade-criativa.ghtml. Acesso em 4 de outubro de 2023; ou ESTADÃO. “Mudança na forma de contabilizar precatórios proposta pelo governo diverge de estatísticas do BC”. Disponível em: https://www.estadao.com.br/economia/mudanca-na-forma-de-contabilizar-precatorios-proposta-pelo-governo-diverge-de-estatisticas-do-bc/. Acesso em 4 de outubro de 2023.
[6] DIAMOND, Jack. “7 Government Arrears in Fiscal Adjustment Programs”. How to Measure the Fiscal Deficit. Estados Unidos da América: International Monetary Fund, 1991. Disponível em https://doi.org/10.5089/9781557751928.071.ch007>. Acesso em 3 de outubro de 2023.
[7] Alberto M. Ramos, 1998. “Government Expenditure Arrears: Securitization and Other Solutions,” IMF Working Papers 1998/070, International Monetary Fund, 1998. Disponível em https://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/wp9870.pdf. Acesso em 3 de outubro de 2023.
[8] Op. Cit., 1998, p. 15. (Tradução livre).
[9] Suzanne Flynn & Mario Pessoa, 2014. “Prevention and Management of Government Arrears,” IMF Technical Notes and Manuals 2014/003, International Monetary Fund, 2014. Disponível em https://www.imf.org/external/pubs/ft/tnm/2014/tnm1403.pdf. Acesso em 3 de outubro de 2023.
[10] Vide: https://www.gov.br/planejamento/pt-br/assuntos/noticias/2023/julho/sof-revisa-projecao-para-o-deficit-primario-em-2023-para-r-145-4-bilhoes, acesso em 3 de outubro de 2023.

Cristiane Coelho – Doutora em Direito Econômico e Financeiro pela Universidade de São Paulo (USP), em sanduíche com a Yale Law School, mestre em Direito Econômico pela Universidade de Brasília (UnB), mestre em Direito Tributário Internacional pela New York University (NYU) e graduada em Direito pela UnB. Foi procuradora da Fazenda Nacional e consultora legislativa da Câmara dos Deputados. Atualmente é advogada e professora no Instituto de Ensino, Desenvolvimento e Pesquisa (IDP).

Fonte: https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/estoque-de-precatorios-pagamento-imediato-e-a-melhor-solucao-06102023?utm_campaign